机构编制是党和国家机构组织形态的基础要素。机构编制工作始终围绕构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系目标任务，通过机构职责的调整优化，编制资源的科学配置，直接服务于党的执政能力建设和国家政权建设，在国家治理中发挥基础保障作用。伴随着党和国家事业发展，机构编制工作积累了非常珍贵的经验和卓有成效的改革成果，但实践中，机构编制资源配置还存在诸多问题和困难，亟需深入分析症结原因，运用科学思维、系统观念和创新方法破解改革管理难题，为党和国家各项事业发展提供更加坚强有力的体制机制和机构编制保障。
一、机构编制资源配置尚未完全适应社会主义现代化有效治理的需要
党的十八大以来，在习近平总书记直接领导、亲自部署指挥下，党和国家机构职能体系进行了系统性整体性重构，新时代机构改革组织实施和编制资源优化配置等取得重大成就。但实践中，还面临一些保障不及时、不充分、不平衡的突出问题，制约了机构编制资源整体效益的发挥。
（一）机构编制统筹配置方面
机构编制需求量在理论上存在一个最优适度值，但实际中很难获得精准的数量值，更多是历史积累的结果，长此以往机构编制资源在不同领域、部门、地区的配置呈现出固化、低效状态，缺乏有效统筹调整手段，存量资源沉淀固化，“有编不用”和“无编可用”问题并存。
（二）机构编制保障方式方面
随着经济社会不断发展，经济、民生等领域还存在一些热点难点问题和矛盾未能得到有效解决，编制资源向重点领域、重点岗位保障倾斜不足。简单做增量思路仍占优势，通过政府购买服务、信息技术手段等其他办法替代应用不足，没有充分运用市场机制和社会力量或通过技术升级、管理创新等方式解决人力补充问题。
（三）机构编制使用效益发挥方面
部门（单位）的机构编制需求与职能配置难以建立直接量化的对应关系，内部存在工作饱和度不平衡的问题，即同等编制数完成的工作量难以量化衡量，忙闲不均、人力资源闲置的现象普遍存在，甚至有些领域编外用人大量存在。
（四）机构编制管理服务方面
机构编制资源配置一定程度存在服务不及时、不灵活问题，习惯于简单从“人”的数量出发思考问题，从职能任务的工作量角度创新用编管理的方式方法不多。同时，机构编制数据信息也面临共享应用难、维护不及时不到位等困境。
（一）对机构编制资源属性的把握有待深化
一是就机构编制谈机构编制的传统思维影响深远。机构编制被动调整尚缺少系统理论支撑，当实践中一些领域出现问题时，首先归因力量不足，并据此申请增加编制，易造成工作没做好、出现失误，机构编制资源就会倾斜配置的认识误区。
二是仅从约束层面考虑机构编制配置的倾向明显。在较长一段时期，一些领域将单位用人自主、专业人才培养、绩效激励等方面存在的问题和不足简单归咎于机构编制约束，认为机构编制对事业发展形成了一种制约。
三是全流程政策配套不够顺畅高效。机构编制作为源头和基础，是组织人事和财政预算管理的重要依据，但也需要全流程配套制度的优化完善、协调配合，才能达到机构编制资源的使用效益最大化。有的部门（单位）仅出于解决干部安排、职称晋升等问题，要求增加机构编制和领导职数，反映出全流程政策配套尚有欠缺。
（二）机构编制实践创新系统性存在不足
一是 对机构、职能、编制（领导职数）等要素本身理解的系统性不够。行政机构偏重于历史沿革，与职能履行所需的机构编制尚未建立起可直接对应的数据衡量关系；事业单位机构编制标准偏重于技术层面的人力资源配置，对于单位本身的职能（功能）定位，特别是政府与市场在资源配置的边界上直接量化比例考虑较少。同时，对单一要素的研究应用深度也存在较大空间。以部门职能与权责清单的关系为例，实践中，对权责清单是职能精细化管理路径和载体存在不同认识。这一局限宽泛职能界定的机构编制管理认知，缺少资源配置直接的效果反馈，也就难以实现科学高效配置的目标。
二是数字技术应用场景和领域有待深化拓展。目前，实名制系统仅反映编制和使用编制人员的简单对应关系，在职能管理特别是权责清单与机构编制管理场景应用上，尚未有实质性突破。当前，数字治理已是国内外普遍关注和应用的趋势，而机构编制部门的研究保障多停留在数据资源管理机构的设置和具体技术保障应用层面，主动适应治理变革的职能、机构、编制配置方式和管理流程再造等还有差距。
三是资源配置路径创新有待体系化。中央要求坚持机构编制“瘦身”与“健身”相结合原则，“瘦身”强调严格控制机构编制总量，“健身”强调提高机构编制使用效率，就是要适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，不断提升机构编制资源使用效益。当前，从中央到地方都在积极探索创新机构编制资源优化配置的具体实践路径，但对于创新举措的全面系统理解及应用还有不足，未能达到综合施策的效果。比如，单一固囿于传统空编收储方式，有必要对可能带来集约用编的积极性冲击、机构编制资源低效使用预期的影响进行全面系统的评估。
（三）机构编制资源配置统筹尚显不够
一是时空统筹不够。注重解决实践中已经出现的问题，对未来发展和全局演变的趋势思考谋划不够。比如，基础教育领域，现有机构编制配置多基于当前学生基数考虑，对于城镇化发展可能带来的城乡结构性问题，以及人口发展趋势对未来资源配置影响等潜在风险的预判和应对措施考虑有限。
二是行政事业统筹不够。一方面，受机构编制业务板块划分影响，为机关行使职能提供支持保障事业单位的机构编制配置，在数量上如何与机关行政机构编制资源统筹考虑，有待进一步研究操作层面的常态化衔接机制。另一方面，受公务员和事业单位人员身份制约，行政、事业机构编制资源统筹难
三是跨部门统筹难度大。长期以来，机构编制资源“部门所有”观念根深蒂固，做增量易、做减量难，机构编制一经核定，很容易固化在部门（单位），对于弱化、消亡的职能以及相应的机构编制资源，主动核减的少，往往只能做到点对点、不定期、非制度化的调整，反映在深化事业单位改革中，推进跨部门、跨系统整合调整困难重重。
四是内外统筹不够。对于编外用人的管理多是从是否纳入编制内管理角度理解，从优化机制层面通盘考虑统筹编制内外人力资源利用尚显不足。
机构编制工作政治性、政策性、综合性强，机构编制资源配置涉及领域广、政策影响大，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足机构编制政治属性，尊重经济社会发展客观规律，综合运用创新思维、辩证思维、系统思维、底线思维等科学方法，不断推进实践基础上的理论创新和科学理论指导下的提质增效，以机构编制资源的科学配置，推进国家治理体系和治理能力现代化。（一）聚焦资源定位，坚持创新思维，推进机构编制协同高效改革机构编制的政治属性，要求必须适应党和国家事业发展需要科学配置机构编制资源。改革发展面临的矛盾问题越多、难度越大，越要坚持创新思维、发扬斗争精神，把握规律、主动作为，加强基础性、前瞻性探索。一是创新运用增量改革思路推进存量改革，做好“开源”文章。针对机构编制资源调整难度大，在充分运用传统收、调、划、合等方式的基础上，更要注重跨界运用市场配置资源的方法，探索用增量改革的方式推进各类编制资源统筹使用的存量改革。比如，安徽编制周转池制度的系列创新聚焦机构编制资源固化、结构不优等问题，跨界运用金融存贷理念，借用“所有权”“使用权”分离和“共享经济”思维方式开设“编制银行”，推进各类编制资源统筹使用的改革举措，统筹活化9万名存量资源，主要向基层一线和关键岗位精准投放，让紧缺的机构编制资源发挥最大效益，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。二是注重发挥机构编制资源撬动作用，做好“节流”文章。遵循提高编制资源使用效益要求，改变传统机构编制管理注重数量的习惯做法，更加注重编制投入保障质量。如在成本分担的学前教育领域，即使是纳入机构编制保障范围的公办幼儿园，也要在对象、类型、统筹层次上注重创新资源配置方式，通过“小团队、大服务”的保障模式，实现以机构编制资源的高质量精准投放，撬动更多社会力量参与，推动机构编制管理方式创新。三是注重数字技术的创新应用，强化动力支撑。一方面，不断完善“多库合一”的机构编制大数据平台建设，实现机构编制数据的即时动态、真实可靠和有效监管，建立常态化空余编制资源库，为存量编制资源统筹周转、规范管理提供支撑。另一方面，注重数字技术应用倒逼机构编制资源配置理念创新。比如，聚焦权责清单深化应用，探索机构编制量化管理创新和机构职能体系的数字化管理，以及数字治理背景下体制机制、组织架构、方式流程等机构职能体系重塑再造。（二）聚焦问题导向，坚持辩证思维，提升机构编制精细化管理水平机构编制资源配置要符合客观规律，实践中要坚持全面的、历史的、联系的看待问题、分析矛盾，善于从发展维度、历史维度谋划工作。一是坚持集中改革与平时调整相衔接。阶段性集中式的机构改革一般集中进行，对机关、事业单位的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备等作出总体改革调整，在此基础上，一些领域、行业、环节涉及体制机制和职责常态化的调整，加强机构改革集中精简确定基数、平时优化周转增量等改革具体举措的有效衔接，善于调动积极因素、形成改革合力。二是注重拓展资源保障方式。根据职能（功能）定位，公立医院和高等教育等公益二类事业单位一定程度上可通过市场配置资源，在考虑编外用人长期存在的历史背景下，可将编外用人统筹进编制使用的流程管理中，建立机制，实现正向流动，真正发挥机构编制资源保障作用。比如，公立医院周转池制度中的社会化用人员额池设计就是这一改革理念的具体实践，围绕“坚持公益性兼顾社会化”的公立医院基本功能定位，从合理控制规模入手，改革传统的“全员编制保障”模式，建立与其相适应的机构编制和社会化用人相结合的保障模式，既坚持公益性主体地位，又引入市场因素，为公立医院提供更加管用有效的人力资源保障。三是坚持分域精准施策。机构编制属于体制机制层面的保障，需要根据各领域实际配置，才能实现优化协同高效目标。比如，在乡镇，不仅仅是编制资源不足的问题，更需要从优化人员身份、干部使用等政策机制层面，强化人才职业发展预期激励，畅通行政、事业编制资源统筹使用的路径，破解人才“引不进、留不住、用不好”难题。依托县域内医共体建立的乡镇卫生院编制周转池制度，纵向打通县乡人才培养通道，实现了存量编制资源有效流动，解决乡镇卫生院招人难、留人难问题。而中小学教职工编制周转池制度，是在全面落实城乡统一的中小学教职工编制标准基础上，采取“区域统筹、保障急需、用后返还、动态流转”的办法，建立编制周转使用机制，用于保障临时急需和阶段性用编需求。高校则需要按照“一校一策”原则，建立高层次科研和教学人才等关键岗位的精准用编保障机制，提升编制使用的整体效益。（三）聚焦流程优化，坚持系统思维，发挥机构编制制度体系的集成优势机构编制工作要在党和国家机构职能体系的大盘子里统筹研究各领域改革问题，促进机构编制资源配置与其他领域改革之间的政策配套衔接，注重改革的关联性和耦合性。一是围绕机构编制基础性作用的发挥，注重与组织人事、财政预算管理政策相衔接。比如，周转池制度创新就非简单增加编制，而是作为一个制度体系来谋划建设，其主要政策文件由机构编制部门牵头，会同组织、人社、财政以及教育、卫生等主管部门共同印发，同步明确人员管理、岗位设置、财政保障、社会保障等政策，使用周转池编制人员为所在单位在编人员，落实相关单位在编人员职称评定、社会保障等待遇。二是围绕机构编制引领作用的发挥，注重关联制度领域改革配合实现联动效益。比如，在学前教育的“管理团队编制保障法”制度设计中，系统考虑制约学前教育发展的影响因素，同步明确与制度落地紧密关联的法人治理、经费投入、收费定价等政策联动，形成了较为完备的政策体系。三是围绕机构编制管理流程优化，以关键环节的突破实现机制创新。比如，周转池制度覆盖单位在建立周转池的同时，利用原有编制配套建立自建池，当自建池在编人员有空缺时，使用周转池编制的人员有序向自建池流转，实现统筹编制动态活化、能放能收。针对编内编外人力资源统筹问题，可在现有高层次人才绿色通道基础上，创新完善“预聘培养”的用人机制，即在人员进入体制内单位（无论是在编人员还是社会化用人）环节，将“逢进必考”关口提前，通过考试人员接受一定周期的培养考核后再由单位择优纳入编制内管理，既能发挥人力资源的最大效益，又能充分保障单位的用人自主权。
（四）聚焦制度约束，坚持底线思维，夯实机构编制刚性要求的举措支撑一是坚持目标导向。树牢“过紧日子”思想，将编制总量不超基数、人员不超编制“双不超”的目标作为落实中央要求的刚性前提，注重上下联动，健全用编前置审核等制度举措，建立完善编制资源多元配置和一次使用的资源活化机制，从源头防控风险。二是坚持结果导向。通过推动机构编制申请、执行、效益评估结果科学应用，压实部门（单位）管好用好本部门本领域机构编制资源的责任，促进资源配置质量效益提升。通过机构编制常态化绩效评估，确定编制资源的投放规模和统筹制度的“进退存废”，对绩效不高、使用不规范的，通过控制用编进人，逐步压缩统筹周转规模直至完全收回。三是坚持过程控制。推进机构编制法定化，强化法治权威，不仅需要不断完善机构编制法规制度体系，提升制度执行力，更需要增强运用法治思维、法治方式推进机构编制工作的意识和能力。推进机构编制资源科学配置，既要依法办事，更要注重机构编制与法治衔接互动，争取更大空间、发挥更大作用。
（作者系安徽省委编办编制周转池制度推进处、
省直机关机构编制处处长）
来源：中国机构编制